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垃圾计量收费:广州正要“过河”,其他城市该“摸石头”

2017-11-01 16:01 来源:腾讯评论 作者:

  近日,已提请广州市人大常委会二次审议的《广州市生活垃圾分类管理条例(草案)》中,明确提出了“谁产生谁付费、多产生多付费,混合垃圾多付费、分类垃圾少付费”原则。垃圾分类计量收费进入广州当地立法程序,也引发思考:垃圾计量收费制,在国内城市到底可不可行?

  要点速读

  1现行的垃圾按户定额收费既不利于源头减量,也显失公平。相比之下,计量收费模式能更直接地刺激垃圾减量和循环利用。

  2垃圾计量收费制度设计相对复杂,其收费标准制定要兼顾政策效益(垃圾排放量减少)和负面作用(对偷排垃圾的监督成本增加)。

  3垃圾计量收费在国内城市具有可行性,它对民众造成的经济负担和偷排垃圾的危害都是可控的。

  垃圾计量收费已被证明是比垃圾按户计征更优的模式,也是今后的大势所趋

  垃圾收费,早已有之。自2002年《关于实行城市生活垃圾处理收费制度,促进垃圾处理产业化的通知》下发以来,国内就全面开征起了垃圾处理费。十几年来,国内城市的垃圾收费,基本上都是费用固定、按户计征(通常包含在财产税、自来水费、物业管理费中,有时会随水费或煤气费等征收)。

  按户收取垃圾处理费,固然简单易操作,可只按户不论具体垃圾排放量、扔多扔少都一样的收费模式,弊端也很明显:这既导致市民缺乏足够的垃圾减量动力,也会产生少排者补贴多排者的现象。也就是说,这无益于垃圾源头减量,也显失公平。当下很多城市“垃圾围城”严重,也跟这不无关系。

  相形之下,依照居民实际垃圾排放量确定收费额的计量收费,是管理城市垃圾最直接的环境经济政策,它非但符合“污染者付费(Polluter Pays)”或“使用者税(User Charge)”原则、契合庇古税逻辑,也更有利于通过“多产生多付费”的价格杠杆,来刺激垃圾减量化和循环利用。

  正因如此,美国、日本、韩国和欧盟很多成员国的许多城市,都早就实行了垃圾计量收费。像德国,起初也是按居民住房面积收取垃圾费,后来为了垃圾减量与付费公平,就推行了垃圾计量收费,按垃圾桶大小及清理次数等来计算。美国部分州和州下属城市也实现了垃圾计量收费,如在新泽西、明尼苏达,垃圾得用专门垃圾袋装好或贴上垃圾标签才有人回收,而垃圾袋和标签都得花钱买;若市民参与垃圾回收,扔垃圾费用可打折。日本则做得更精细,在日本大多数自治体地区,除了电器和大型垃圾要购买垃圾处理票付费以外,生活垃圾的收费方式有单一计量收费、超额计量收费、累计计量收费、定额收费等五种。

  从国外城市的实践效果看,虽然垃圾计量收费对居民垃圾排放量的影响,会受制于单位定价和是否存在路边回收方案,可其作用是积极的,比按户定额收费效果要好。根据欧洲回收和再利用协会(ERRA)1998年的统计资料,比利时的埃诺省实施按量收费第一年居民生活垃圾填埋量降低65%;荷兰北荷兰省的奥斯赞垃圾产生量减少38%,填埋的垃圾减少60%;日本的与野市可焚烧物减少13%,非焚烧物减少27%。

  国内有些城市也在摸索垃圾计量收费:早在2007年,北京市市政管委就选取了几个小区启动垃圾计量收费试点工作,2015年还出台相关意见,明确要在未来5年使各类废物“能分类、收得全、可再生、全处置”,并在此基础上探索推进生活垃圾计量收费;2012年12月,有南京媒体报道,南京酝酿垃圾按量收费政策;今年8月,今后厦门将建立生活垃圾计量收费制度。

  在这方面,走得较远的是广州。2013年广州曾启动垃圾计量收费试点,试点小区垃圾按体积计量收费,收费标准是:有物管小区按桶计费,35公斤桶收6元;无物管小区按袋计费,大袋5毛钱一个。还试点工作分为宣传组织、定时定点投放、计量收费、监督管理、计量收费常态化5个阶段。这次立法,也算是“摸石头”后的准备“过河”。

  搞垃圾计量收费,得在收费标准、监督体系、垃圾源头分类配套设施上多下功夫

  广州这次的草案二审稿,在很多地方借鉴了国外经验。比如明确生活垃圾收集、运输、处置单位发现交付的垃圾不合分类要求的,可拒绝接收。还建立了生活垃圾减量和分类的鼓励和引导机制,做得好的可跟积分入户、礼品兑换、物质奖励等挂钩、在英国很多城市,垃圾减量积极的家庭也会得到零售商店优惠券的奖励。这些应被肯定。

  考虑到广州2013年开展垃圾计量收费试点后,曾受到诸多质疑——当时《南方都市报》曾报道,宜居广州生态环境保护中心对1000名居民进行民意调查,结果显示,只有45.4%的居民对计量收费表示支持,24.3%的居民不支持;很多居民疑虑费用怎么收、可能沦为变相增收、实施后没准走在街上会“中头奖”(遇到高空抛下的垃圾),当地推行垃圾计量收费制度,显然还得针对公众疑虑、痛点多下功夫。

  

2013年12月5日,在广州市一处试点小区,垃圾分类督导员莫嘉伟在对居民投放的垃圾量进行登记

  首先是垃圾计量收费标准安排的合理性、精准性问题。垃圾处理,非但会有垃圾回收处理成本,还有环境方面的负外部性代偿,所以很多资源与环境经济学家认为,“价格=边际生产成本(直接代价)+边际使用者成本(对社会造成的利益损失)+边际外部成本(给未来带来的社会利益损失)”的公式,也适用于垃圾计量收费定价。还有人将成本定价公式归纳为:总社会成本=收集成本+转运成本+填埋(焚烧、堆肥)成本,但其实还包括监督成本和宣传教育成本等。

  但还得顾及收费标准与垃圾排放量的正负相关关系和民众承受度:有学者对日本城市调查就发现,价格提高1%时垃圾排放总量会降低0.082%;还有对荷兰的研究发现,垃圾排放量对费率(也就是计量收费标准)的弹性是0.10%至1.39%。但收费提高,也会增加垃圾非法倾倒量,这也意味着监督成本增大。因而,还得谨慎评估收费标准是多少时,政策效益(即节约下来的垃圾处理成本)≥监督成本。

  其次是监督体系。既然“多排放多付费”,肯定会有人偷扔垃圾,如果监督跟不上,那垃圾计量收费难免造成遍地偷扔垃圾。为了防止,韩国就建立了一套严密的监督执行体系:政府方面设立了“官民共治”模式,建立了奖赏举报食物类垃圾非法投放制度,并在每个居民生活垃圾收集站安装了摄像监控设备。在英国,垃圾分类和收费以立法来确立,不同颜色的垃圾桶(袋)摆在庭院或厨房里,打包好后送往所在社区或指定垃圾回收点,任何乱倒乱抛的行为都可能被闭路电视记录,伴之以警告、罚款乃至牢狱之灾。

  还有垃圾源头分类配套设施和人力的配备,也得充足。无论是上门或定点接收垃圾,都得有足够的计量设备,并调动清洁工、物业、街道社区、基层管理部门的联动参与。这里面,垃圾收运者对市民使用专用垃圾袋的前端管理和环卫环节的分类运输,尤为关键。

  垃圾计量收费不存在什么“南橘北枳”,在国内其他城市也具备可行性

  垃圾计量收费,是个复杂的系统工程,但在中国很多城市正遭遇“垃圾围城”之痛的情况下,又是种“刚需”。数据显示,2015年全国246个城市生活垃圾产生量超1.8亿吨,这致使不少城市被巨量垃圾存量围困。尽管很多人对这数字缺乏敏感,但这已很可怕。而未来,垃圾产生量较快增长的趋势仍将延续——近两年外卖行业的发达就大大增加了垃圾数目。通过计量收费推动垃圾减量,宜早不宜迟。

  可能有些人会拿“国情论”“素质论”说事,认为垃圾计量收费在国内城市并不具有可行性。

  评估可行性,有两个关键因素:首先,居民特别是低收入群体,对垃圾收费标准是否可承受;其次,其负面作用(主要体现在偷排偷扔垃圾上)是否可控。

  学者张宏艳曾讨论过计量收费标准是否在居民可承受能力范围内。她参考垃圾处理产业适当利润率、环保部门年平均运营成本等,核算出2009年北京居民应缴纳的垃圾综合处理费用为30.6元/吨(6元基本费+24.6元从量费),最终得出的结论:计量收取的垃圾处理费在人均可支配收入比例中占比较小(以北京市为例,平均占比为0.15%),也就是说,一个家庭若年入10万元,垃圾处理费负担一年大概是150元。并不是一个难以接受的数字。

  而从很多国家、地区的经验看,实施后期,受垃圾排放总量减少、分类处理成本降低等因素影响,综合处理费用还有降低空间。以我国台北地区为例,2000年7月起收费是0.50元/公升,2001年7月降至0.45元/公升,2013年3月降至0.36元/公升。

  而偷排垃圾,或者说“非法倾倒”,也是对垃圾按量收费最主要的质疑集中点。美国学者Reschovcky和Stone在对纽约州Tompkins市的3040个家庭展开调查时发现,尽管有51%的被调查居民说按量收费实施后垃圾乱扔增加了,但实际上并未发现显著非法倾倒的证据,“很多经验研究均表明,非法倾倒更多只是人们的担忧,而不是现实”。

  在国内城市,非法倾倒是真实存在的明患,还是被放大的隐患?目前还不好说,但有两点很重要:一是控制好计量收费费率,二是利用社会合力做好监督。这也是评判其可行性的前提。

  所以,垃圾计量收费在国内其他城市并非不可行。台北从试点到推行的很多经验,就可资借鉴。

  台北在试点时,在方案实施前、中、后期,对试点以及邻近地区的垃圾产生量、资源回收量进行监测和统计,并记录和统计违规、没用指定垃圾袋的数量,以观察按袋计量对减量和分类的效果、居民是否会因逃避收费而将垃圾扔到邻近地区及居民的配合程度,据此制定应对策略。在执行过程中,当地派出大量义工在垃圾收集点站岗协助劝导,环保部门出动大批稽查人员严查弃置与未使用专用袋者,乱丢垃圾行为每次可罚1200元至6000元新台币,期间还推动环保大捕快稽查取缔计划,鼓励民众主动检举环境污染违规行为。

  很多习惯在于制度涵养,没有哪个地方的民众的素质,能高到在垃圾减量和分类上自觉而为、无需引导。垃圾计量收费不存在什么“南橘北枳”,关键在于是否“肯为”“愿为”——能否明确垃圾生产者的应尽责任,做好了费率科学制定(包括阶梯收费),实现多方位监督,建立“垃圾源头分类指导、中间分类收运、末端分类处置”系统。如果能,自然也可以推动民众形成事先分类、减少垃圾制造量的习惯,习惯成自然,一旦风气成型,反过来必然也会支撑垃圾计量收费制度良性运转。

  在“垃圾围城”的当下,垃圾计量收费即便要投入额外的实施监督成本,也很有必要去施行。“谁使用谁付费、多使用多付费”的公共事业收费原则,不能停留在阶梯水价、电价、气价这种相对简单的项目上,想办法在垃圾回收计量付费这种难题上进行贯彻,也是社会进步的体现。如今广州正要“过河”,其他城市也当尽早“摸石头”,通过垃圾计量收费,做好对垃圾滥排、混放的“源头控制”,也涵养民众垃圾减排和分类的良好习惯。

编辑:赵虹


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